公共安全是国家安全和社会稳定的基石。我国每年因危害公共安全的突发公共事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过300万人，经济损失计6500亿人民币，约占GDP总量的6%。全面提高公共安全水平已成为保障社会稳定和国家安全、建设小康社会所亟待解决的重大战略问题。

但是，由于目前我国许多地区还没有真正建立统一的社会公共安全救援机制，加之各种灾害具有突发性、连锁性等特点，传统的“分地区、分部门、分灾种”的灾害应对机制暴露出的问题日益突出，已不能适应日渐增多的紧急突发事件处置的需要。特别是2004年底印度洋大海啸发生后，国务院专门召开会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，会议提出“加快应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制”。因此，如何充分利用现有的救援资源，建立一支具有快速反应能力的专业化应急救援队伍，已成为全社会普遍关心的热点问题。本文将在国内外社会紧急救援体系对比的基础上，对我国建立和完善以消防为主干的“一体化”紧急救援体系的构建策略进行探讨，以期提高政府快速应对紧急事件和抗风险能力的目的。

一、国际社会紧急救援体系的发展趋势

随着社会的不断进步，紧急救援工作已经成为显示城市基础设施水平和社会管理能力的标志性工程。许多工业发达国家，如美国、俄罗斯、日本、澳大利亚等都建立了包括紧急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障等方面的紧急救援管理体制，消防部门的职能也向多功能化方向转化和发展，普遍承担了灭火、救护、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空难救援等抢险救援任务，灭火出动平均占这些国家消防队年出动总数的10%左右，其余90%左右都是应急救援。

纵观国际社会，政府统一指挥的应急救援协调机构、专业化的紧急救援队伍、精良的应急救援装备、完善的应急预案等等，已成为国际社会公共安全救援体系的基本运作模式。实践证明，这种紧急救援机制在减少和控制事故人员伤亡和财产损失方面发挥了重要作用，成为维持国家管理能够正常运行的重要支撑体系之一，是值得我们借鉴的。

二、我国总体应急预案明确规定的内容

2006年1月8日，国务院正式发布《国家突发公共事件总体应急预案》。“防患于未然”是总体预案的一个基本要求。“预测和预警”被明确规定为一项重要内容。总体预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将其分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。其中事故灾难主要涵盖危化品、工矿等安全生产事故、交通事故、火灾消防、公共场所事故、水电气城市生命线事故、放射性辐射事故、环境污染及生态破坏等灾害。

三、我国消防救援安全应急体系的现状

国家统计局资料显示：中国城市化率已由1993年的28%提高到2003年的405%。但在这一轮的城市开发进程中，我们在有重点和有步骤地进行城市消防救援安全应急机制或体系的规划和建立上，在遇到城市安全应急处理过程中，过分偏重于使用临时行政措施来实施城市消防救援安全应急的做法，这样会让整个城市消防的相关行政组织机构把大部分工作都放下来，去做一件事情，导致了过高的行政成本。所以客观地说，虽然消防救援对我国城市化的进程和建设提供了很大的有效支持，但是也隐藏着消防救援安全应急体系的管理职能缺失所带来的行政成本和社会成本过高的现实。

就目前的情况看，我国各省市根据各自的实际情况，所采用的安全及应急管理体系，主要有以下四类。

1、层级型：以北京市为代表，由市长为总负责，组建市、区两级应急系统，市级将组成专用系统，并建立刑侦、交通、消防、公共卫生、防洪、地震、生命线工程等10项垂直分系统；18　区县建二级系统，并延伸至基层社区。

2、联动型：以南宁市为代表，市领导负责，将ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市长电话等集中，组成联动中心，统一处置各类安全减灾及应急工作。目前，该系统每月处理约20万市民电话，受到普遍欢迎。

3、办公厅型：鉴于政府重大事件信息均由办公厅出入，并直通主要相关负责人，一些省市目前就是以办公厅为依托，扩大处理各类应急事务。

4、公安型：考虑到很多应急事件是以公安部门(刑警、消防及交警)为一线，目前一些省市以公安部门代行省市应急工作。若有重大安全应急事件，再由省市相关负责人出面协调和管理。

综上所述，可以看到我国目前的消防救援安全应急体系在整个城市安全应急体系中仍处在一个比较被动的地位，缺少必要的机动性和灵活性，还没有完全适应新的城市安全应急需要，也没有和城市整个的安全应急体系相配套，使得许多突发的应急预案的实施缺乏必要的法律依据；在国家和地方政府组织体制中尚未建立专门机构和专门人员负责统一协调和管理，相关安全信息和应急预案不能得到有效地沟通和联动；在城市消防救援安全应急体系的运行和管理机制上也缺乏必须的科学管理方法和手段，例如未能深刻认识和划分城市消防救援安全应急处理的等级，并缺少科学的预警系统和评估机制。在社会资源协同方面也缺乏相关的社会群众基础，社会资源整合力度还不够，未能有效地形成整个社会的城市消防救援安全应急体系。

四、以公安消防部队为主体，建立社会紧急救援体系的优势

20世纪90年代，成都市公安消防支队率先向社会作出了“有警必出、有灾必救、有险必抢、热情服务”的庄严承诺，开创了我国消防队伍承担社会应急救援职能的历史先河[6]；1998年颁布的《消防法》为消防部队作为主导机构实施社会抢险救援提供了强有力的法律保障。至此，抢险救援在全国消防队伍普遍展开，而且参与抢险救援的比例呈逐年上升趋势。短短几年时间里，全国消防队伍参加了数十万次抢险救援行动，在各类急、难、险、重事故的抢险救援中，其过硬的政治素质、精湛的业务、过硬的作风赢得了社会广泛的赞誉和信任，同时积累了许多成功的经验。事实表明，以现有的公安消防部队为主体，其它救援部门予以配合，组织建立社会紧急救援体系具有明显的优势，突出表现在：

1、组织管理体系完备，地域分布广，反应机制迅速。消防部队是政府直接领导的一支军事化的常备救援队伍，有上至国家下至市、县（区）的完善的指挥体系，相对其他救援力量具有组织完善、布点密集、昼夜执勤战备、通讯网络现代化、熟悉城市社区情况等优势和特点。遇到危急任务时，政府可以直接指挥和快速调动，能够保证就近、就快的赶赴现场，为抢险救援工作赢得宝贵时间。目前，许多省级地震部门，已将地震灾害事故的救援交由消防部队实施，在各省的特勤大队基础上组建了地震灾害紧急救援队，充分证明了这一点。

2、人员训练有素，业务技术良好。作为一只“养兵千日，用兵千日”的队伍，近年来，各地消防部队结合实际情况，在作好灭火业务训练的同时，认真研究各类灾害事故的规律、特点及处置对策，并积极开展了井下抢险、水难救援、高空救人、建筑物倒塌抢险以及化学危险品泄漏防毒排爆等项目训练，消防部队参与抢险救援的能力显著提高。

3、配备有先进的抢险救援装备。近几年来，随着经济建设的发展和政府部门的重视，消防部队的器材装备普遍得到了的改善，各地都相继配置了举高、防化洗消，排烟，照明等特种消防车辆和破拆、堵漏、防化、侦检、热像和生命探测仪等适用于各种抢险救援场合的装备器材，为消防部队承担抢险救援任务奠定了坚实的物质基础。因此，依托现有的消防部队组建社会救援队伍，可以避免政府在人员和装备上的重复投资，也有利于对现代化救援装备的维护和管理，符合当今社会节约运行成本、效率优先的原则。若根据不同的灾害现场配备相应的专家，消防部队就完全能成为具有多种灾害救援能力的专业化应急救援队伍。

4、有较丰富的社会紧急救援经验。在长期参与灭火和社会抢险救援工作中，消防队伍得到了全面锻炼，积累了大量的救援经验，并且总结出了一些成功的救援方法，如扑救各种特殊火灾，处置化学危险物品泄漏，抗洪抢险，处置建筑倒塌事故等等，与其他救援队伍相比，经历的救援次数和危险程度都是最多、最艰巨的。据统计，1999年至2001年，全国消防部队共参加各类抢险救援和社会救助297万次，其中处置化学危险品泄漏事故6872次，爆炸事故1570次，水灾4626次，交通事故11060次，建筑物倒塌1932次，社会救助172万次，抢救遇险人员32万次，这些为参与其它各类灾害事故的处置提供了有力的借鉴。

5、已为广大人民群众所信任和接受。消防部队在历次重大灾害的处置中，一直扮演着救援力量的“主角”，人们遇到危险，总是先想起消防。特别是近年来涌现出的湖南衡阳“113”英雄战斗群体等可歌可泣的人物，在广大人民心中树立了良好形象。许多地方政府也因此而更加关心和重视消防队伍建设，加大了对消防的投入。因此，由公安消防部队担当抢险救援的重任是民心所向。

综上所述，消防部队具有其它任何应急救援组织无可比拟的基础和条件，充分发挥其现有的优势，组建一支以其为主体的能够承担多种灾害紧急救援任务的专业化综合救援队伍，同时，辅之以民间的和非政府的行业应急救援组织，形成“相互衔接、相互协调、互相促进”的社会救援网络，是我国紧急救援体系发展的必然趋势，也是与国际消防接轨的发展需要。

五、我国社会紧急救援体系的建设策略

坚持“以人为本”，重视公共管理和社会服务，是现代政府管理新理念的重要内容。我国正处在社会转型期，也是各类事故、灾害的多发期和社会矛盾集中期。这一时期，充分发挥政府的主导作用，进一步健全和完善全社会统一的灾害管理指挥、协调机制，形成社会灾害应急管理和紧急救援的合力，是充分体现“三个代表”重要思想、维护国家稳定和全面建设小康社会的一项重大内容，笔者认为应该从以下几个方面入手：

1、政府必须加强应急法制建设，建立固定的对付突发事件的应急中心、协调机构和专业化的抢险救援队伍，明确各级政府及主管部门在救援工作中的职能、权限、责任和义务，把社会紧急救援工作纳入法制化轨道，切实树立“以人为本，人命关天、安全第一”的思想。同时，要在观念上变灾害的抢救为灾害的预防，强化重点灾害源的管理，加强对国民的安全教育，通过各种媒体普及救灾和自救知识，增强抗灾救灾的意识。

2、构建以消防为主干的专业化社会紧急救援队伍。新形势下，要树立与时俱进的科学思想，从体制、编制、法律和经费保障等方面打破我国现行的救援体系，将消防部队建设作为政府应急救援体系建设的重要内容，加速消防部队职能向多功能化方向发展的进程，使其真正成为各级政府组织开展社会救援工作的拳头力量。一是要开辟各种途径，扩充现有人员编制，提高从业人员的素质；二是要加大消防经费、基础设施和装备的投入，特别是加强消防特勤队伍建设，将消防警力、消防基础设施和消防装备建设与社会经济发展同步考虑、同步建设，为承担应急救援任务提供组织和物资保障；三是开展有针对性的抢险救援业务训练和理论知识培训，掌握各类灾害事故的处置程序和熟练各类抢险救援器材的使用，着力提高部队灭火和救援的实战能力。

3、理顺职能，整合资源，建立科学完善的灾害应急救援联动机制。当前，国家已对整合社会救援资源、建立统一的灾害应急指挥中心给予了高度的重视。国务院已于2002年9月批准建立了由公安部牵头协调15个部门的“城市应急处置工作部际联席会议”。笔者认为，一方面应当重视体制的改革和创新，积极对现有的各种紧急救援力量进行优化组合和合理配置，在以消防部队为核心救援力量的基础上，建立包括救援行动指挥、管理、专业救援机构、后勤支援与保障等统一的、强有力的灾害紧急救援管理和指挥体系，让整个社会的救援力量形成一股有效合力，这样才能使人力、物力、财力及其它社会资源得到充分利用。另一方面，应充分利用集成的数字化、信息化、网络化技术，建立统一的应急救援联动指挥中心和特服号码，以快速的信息通讯网络、完整的基础信息数据、先进的指挥系统和经验丰富的专家智囊团为基础，实现跨部门、跨地区以及不同警种、救援力量之间的“统一接警，统一指挥，协同作战”，对特殊、突发、应急和重要事件做出准确、快捷、有序、高效的反应，促使抢险救援工作进一步程序化、规范化、制度化。

4、制定切实可行的社会抢险救援预案，并加强演练与修订。救援预案是提高抗御各类恶性灾害事故能力的有效途径，其基本内容应包括：应急救援的各种组织及其组成、职责、任务分工、行动要求；事故源点的位置、源性、危害方向、应急等级等；力量调派的具体要求；抢险救援的基本程序；通信联络的方式；各种技术装备和物质的配备要求及供给渠道等；与抢险救援相关的其它资料，如救援力量的分布、执行力量情况，危害区域内重点目标的分布、人员密度、道路情况、气象、水源等情况。同时，在此基础上定期组织相关人员开展针对性的模拟训练和协同演习，及时发现与实际不符合的情况，进行修订和完善。

5、加大灾害事故预防和控制的研究力度，确立社会灾害管理总体目标，综合运用工程技术及法律、经济、教育等手段，全面提高灾害应急管理和救援能力。灾害事故的预防和控制技术是一门边远和交叉的学科，因此应跨部门、跨行业抽调专业研究人员，成立灾害事故的研究中心。针对各种灾害的特点和规律，结合全国及各地区的实际，对紧急灾害事故进行深入科学的分析，预测危害程度，做好各种灾害事故的预防，提出应对措施，在灾害发生后，指导救援行动的实施。