保密资质（格）是民参军的“安全阀”

军民融合的核心是资源配置，要义是破除军民二元分离结构，目的是建立一个开放体系，使军地优质资源优化整合，最终实现“融入体系、改造体系、重塑体系、催生新型能力”。军民融合最主要的内容之一，是打通军民二者之间的障碍，使企业等市场主体能够参与涉军事务，即民参军。但民参军绝不意味着把军事涉密领域完全放开或者降低保密标准，无论军民融合如何“拆壁垒、破坚冰、去门槛”，都必须在确保国家秘密安全的基础上推进，保密的基本要求必须坚持，保密的底线必须坚守。保密与放开关系的实质是安全和发展的关系，但当两者出现冲突时，前者甚至优先于后者。为此，需要为民参军设置一道“安全阀”，把好军民融合的“入口关”，将不具备保密能力或者存在失泄密风险的企业过滤出去，从而做到既确保国家秘密安全，又不影响民参军推进。保密资质（格）制度就是这道“安全阀”。

之所以把保密资质（格）制度作为“安全阀”，主要在于保密资质（格）的本质是行政许可。行政许可是国家行政机关的一种管理手段，具有控制危险、配置资源以及证明或者提供某种信誉、信息的功能。与其他行政管理手段相比，主要具有3个特点和优势：一是属于事先审查，可以防患于未然；二是面向所有市场主体，规则基本公开，相对公平、公正、公开，可以促进竞争，也有利于资源配置；三是属于资格，并非一事一议，既提高效率，又可以减轻企业负担和节约行政成本。

保密资质（格）制度这道“安全阀”对于民参军的顺利推进影响重大，应给予高度重视。“安全阀”过紧会限制市场主体进入，阻碍民参军进程；过松则会形成泄密风险，给国家安全造成损害。

保密资质（格）管理的主要情况及主要成效

根据保密法及其实施条例，国家保密行政管理部门设定实施或者牵头实施了3项保密资质（格），分别是国家秘密载体印制资质认定，涉密信息系统集成资质认定和武器装备科研生产单位保密资格认定。在国家行政审批制度改革过程中，2014年国务院办公厅印发《关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》，将3项保密资质（格）确定为行政许可事项并对外正式公布。其中武器装备科研生产保密资格被认定为联合审批事项，国家保密局为牵头部门。

近年来，各类保密资质（格）认定和管理工作，特别是军工保密资格认定工作，坚决贯彻落实党中央决策部署，按照国务院行政审批“放管服”改革要求，不断优化体制机制，完善政策标准，强化监督管理，优化准入条件、降低制度性交易成本，为军民融合取得实质性进展和阶段性成果作出了重要贡献。

1.民营军工保密资格单位数量有显著提升。据有关部门的统计数字，截至2017年4月，全国取得军工保密资格的企事业单位中，非公有制单位占比已经超过1/2，保密资格认定工作在军民融合发展中的作用日益彰显。而在涉密信息系统集成和国家秘密载体印制资质单位中，非公有制企业占比应该会更高。

2.资质（格）单位的保密管理上了一个大台阶。例如，经过多轮武器装备科研生产单位审查认证，各军工保密资格单位对保密工作的重视程度显著提高，保密机构队伍建设得到加强，保密管理能力和水平大幅提升。

3.“放管服”改革深入推进。按照国务院审改办工作要求和《行政许可标准化指引》，保密部门简政放权，取消10余项中介服务事项，简化审批流程，减少证明性材料，提高审批效率，体现了依法行政和方便行政相对人的原则，取得了明显成效。同时，还公开了申请书、申请等级建议表、事项变更报告等10余项常用文本和错误示例，制定了《服务规范》《书面审查细则》等内部制度规范，公布了咨询投诉电话，落实受理单、办理时限承诺制度，申请渠道空前通畅，申请办理时间大大缩短，工作效率和服务质量明显提高。

保密资质（格）制度亟须改革

随着军民融合战略的深入推进，保密资质（格）制度也暴露出一系列问题，特别是与推动军民融合深度发展、构建军民一体化的国家战略体系和能力的工作要求相比，还存在一定差距。主要表现在：

1.涉军采购对企业保密资质（格）过度要求，阻碍民参军顺利推进。在涉军采购过程中，有的采购单位提出过度要求，对本不涉及国家秘密，或仅背景、用途涉密的军品科研生产项目，仍然要求投标单位具有保密资质（格）；对涉密程度不高的分包合同，却因为总包合同涉密程度高，仍然要求投标单位具有高级别保密资质（格），使得不少企业被排除在外，违背了军民融合的基本精神，也为民参军制造了障碍。此类现象在不少政府部门的采购中同样存在，限制了不具备保密资质（格）的企业参与竞争，也损害了政府采购的公平、公正。

2.保密资质（格）类别互不通用，重复审查降低效率、增加负担。国务院办公厅公示的保密资质（格）有3个，但涉密信息系统集成、国家秘密载体印制资质又分别有9个资质类别（系统集成、软件开发、综合布线、安防监控、屏蔽室建设、系统咨询、工程监理、运行维护、数据恢复）和4个资质类别（涉密文件资料印制、统一考试试卷印制、涉密防伪票据证书印制、涉密光电磁介质印制含档案数字化加工）。虽然保密资质（格）主要是对企业保密能力的审查认可，但按照现行规定，上述资质类别之间并不通用。例如，某企业获得了武器装备科研生产保密资格，却并不意味着其可以承接涉密信息系统集成业务；具有了涉密信息系统集成（系统集成）资质，也并不意味着其可以从事涉密信息系统集成（软件开发）业务。企业为了开展不同涉密业务，就必须申请多个保密资质（格）或者资质类别，保密行政管理部门也需要重复进行审查，既降低了效率，也增加了企业负担，推高了制度性交易成本，浪费了行政资源。

3.保密资质（格）管理在不少领域缺位，安全风险突出。随着军民融合战略的深入推进，军民融合将由最初的科研生产、军队保障、人才培养、国防动员等重点领域，拓展到海洋、太空、网络空间等更为宽广的新兴领域，现有的3个保密资质（格）已经远不能满足这一进程的要求。例如，近年来随着军民融合的深入推进，在军事设施建设、涉军中介服务等领域，已经有不少社会企业承接涉密项目，接触和知悉涉密信息。但对这些企业，并没有相应的保密资质（格）和保密标准，尽管采购单位与承担涉密项目的企业也签订了保密协议，明确了保密义务，不少企业仍然缺少基本的保密意识、常识和保密管理能力，不具备安全保密技术防护能力，保密管理漏洞隐患十分突出。

4.资质（格）单位涉密人员管理存在隐患。对资质（格）单位涉密人员的上岗前审查、确定，出国备案管理，以及离岗后的脱密期管理，均在一定程度上具有公权力的性质，但按照现行规定，却都由不掌握行政资源的资质（格）单位负责。不少单位反映，实施起来困难重重。并且，随着军民融合的深入推进，大量民营企业进入涉军服务领域。与国有企业相比，民营企业的人员流动性大、背景相对复杂，民营企业对人员管理手段又比较单一，既无政纪管理手段，党纪管理也相对弱化，对这些企业涉密人员的管理难度就更大。

面对上述问题，亟须予以高度重视，解放思想，破除部门利益，打破各种壁垒，深入推进保密资质（格）改革。

改革基本原则

保密资质（格）改革是一项系统工程，需要很多措施配套，又涉及大量、各类的政府部门。为确保改革的顺利推进，在改革过程中应当坚持如下原则。

1.坚持党的领导。党的领导是做好保密工作最大的政治优势和组织优势。只有在党的领导下，才能制定出台符合实际、科学有效的政策法规，才能统筹党政军民学以及各部门各领域。在保密资质（格）改革过程中，必须坚持和完善党对保密工作统一领导的体制机制，充分发挥党总揽全局、统筹谋划、协调各方的作用。

2.加强顶层设计。保密资质（格）制度涉及面广，在环节上，与涉密采购、涉密人员管理等制度均相互衔接、关系密切；在领域上，涉及武器装备科研生产、涉密工程建设、中介机构服务等各个领域。保密资质（格）制度改革必须先做好顶层设计，规划好基本框架，从而避免出现制度衔接问题，也避免制度出台后不断打补丁反复修补的情况。

3.深入贯彻“放管服”要求。“放”的方面，要从提高效率、节约成本出发，实现保密资质（格）类别的融合互通，聚焦保密能力，避免重复审查，与保密能力无关的事项不审；“管”的方面，要从维护国家安全和利益出发，有保密审查需要的事项必审，将存在保密管理空白的领域管住，并进一步严格保密标准要求，确保国家秘密安全；“服”的方面，要积极做好政府信息公开，加强对企业的指导和培训，完善与企业相关的保密配套措施。

改革的具体举措

1.规范涉军采购。军民融合发展的驱动力，既来自于政府治理，也来自于市场推动和科技引领。要优化军民融合市场环境，将一些与国防安全和国家秘密无关的涉军采购，尽可能地面向市场和社会招标。《国务院办公厅关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》明确规定，“规范武器装备科研生产定密和招投标工作，凡不属于国家秘密事项的，不再纳入保密资格认定等行政许可范围；凡不需要承制单位具有保密资格的武器装备科研生产项目，不得将保密资格作为招投标条件”。笔者认为，应当将这一原则扩展至其他涉军采购乃至全部涉密采购，制定统一的涉密采购管理办法。

2.制定通用的保密审查认定标准。针对保密资质（格）类别互不通用的情况，可以将一些类别合并，既提高效率，又减轻企业负担、节约行政资源。同时，在申请条件中，减少甚至取消对业务能力方面的限制，聚焦对保密能力的审查，将对业务能力的考察责任留给采购方。为此，要制定适用于各个领域的更加严格的保密审查认证标准，提高标准的系统性，避免出现木桶效应；细化标准内容，提高可操作性，减少审查人员的自由裁量权。

3.加强对资质（格）企业涉密人员的管理。涉密人员是资质（格）单位最重要的保密管理要素，也是加强对资质（格）企业保密管理最重要的抓手，出台统一的管理办法。对涉密人员的上岗前审查、确定和出境备案等，应改由政府部门牵头负责，明确归口责任，至少应当建立资质（格）单位涉密人员的数据库，实行统一管理。

4.强化事中事后监管和处理措施。针对申请单位“重审查、轻管理”和取得保密资质（格）后管理滑坡的情况，要完善复查、年度自检、事项报告等监管手段，严格执行“双随机”抽查，采取交叉检查、“飞行检查”等方式，强化注销、暂停、撤销保密资质（格）等违规惩处措施，推动检查结果、行政处罚等监管信息与其他政府部门的统一归集和相互共享，形成和完善事中事后监管体系。

（原载于《保密工作》2018年第7期）