军事装备在突发事件应急响应中的应用
2021-11-15 14:42:33
来源：《国防科技》
军事装备应用于突发事件应急响应并非不可行或大材小用，我国在自然灾害、事故灾难和海上联合救援等领域已积累了较为丰富的应用经验，国外一些国家同样有着相关应用实例。本文认为，此类应用符合我国军队宗旨与现行规制，能够满足风险社会下的应急能力（资源）整合需要，装备的优势在响应过程中也能发挥特殊作用。但相关应用并非是指一般突发事件，而是重大或特殊的突发事件。根据我国现有规制与军事装备的优势，这类装备至少可应用于巨灾式自然灾害、重大公共卫生事件、高危害性事故灾难和规模性撤侨等突发事件中。为进一步促进军事装备的此类应用，需要完善应用的相关规制，使得应用更为规范和顺畅；同时加强响应中多主体的协调，提升应用效率；以及促进军民融合的深度发展，实现双向促进。
一、引言
风险社会下，风险的复杂性与不确定性增加，原有调节和应对各类风险的机制、方法出现迟缓或失效，迫切需要构建新的多灾种、全过程综合管理，推进应急管理现代化的实现，使得应急管理准备、舒缓、响应、恢复各环节能够高效与顺畅运行。应急响应指的是危机事实发生后，以政府为主体，其他主体协同参与，采取各类紧急措施控制与平息事件、降低各类损害，保障人民群众生命财产安全。应急响应需要直面危机的发生，不确定性与紧迫性共存，对相关主体资源整合与应对能力要求较高。
在人类和平与发展的共同命运期盼中，各类军事装备并非只是传统安全领域的重器，在非传统安全领域同样可以发挥重要作用。军用运输机、航母、舟桥、防化等专业装备在应急响应中可以发挥独特优势，展现军事装备的非战争军事行动能力。我国在实践中已积累了相当丰富的应用经验，特别是在各类重大事故灾难处置与海上联合救援[1]等方面，但与之相关的系统性研究较少，应急管理相关理论也缺乏归纳。在我国军民融合深度发展的背景下，分析和促进军事装备在突发事件应急响应中的应用具有重要意义。
二、军事装备在应急响应中的应用实例
2020年新冠疫情防控初期，我国疫情严重的武汉地区医疗物资严重短缺，当地医疗系统面临巨大压力，直接影响了整个应急响应进程。此外，受各方面因素限制，居民生活必需品与应急物资也调配不顺。疫情初始，中国人民解放军联勤保障部队紧急向中央军委申请动用储备物资，经批准后在1月25日调用了3个品种共计23760瓶（套、盒）医疗物资，并通过军民融合的运输方式从辽宁、山东调运防护服1万套、酒精3750瓶、板蓝根1万盒[2]。在党中央的坚强领导与全盘协调下，中国空军更是多次出动运-20、伊尔-76、运-9等大型运输机从全国多个机场向武汉紧急调配运送医护人员以及大量医疗物资[3]；出动当地驻军，集结数百台军用卡车承担疫情防控期间物资的网点运输保障任务[4]；以及借鉴军队野战医院经验，组建多个方舱医院，实现“应收尽收”，缓解当地医疗系统压力。截至2020年3月1日，中国空军出动30架次运输机向武汉紧急运送医疗力量与物资；军队累积调拨医用口罩40万个、防护服8000套、正压防护头罩50套、负压运输隔离舱2套；单中部战区就出动了运输车130台，累积出动超2500台次，运送生活物资8500多吨，防护物资超过2.36万件（套），出动直升机4架次，转运医疗物资6.5吨[5]。
这些军事装备的应用使得整个应急响应过程更为快速和高效，极大助力了我国抗疫取得阶段性胜利。在全球抗疫的过程中，我国同样多次利用运-20向泰国、斯里兰卡以及乌兹别克斯坦等国运送了大量医疗援助物资，展现了大国责任，彰显人道主义精神。
利用军事装备开展应急救援响应工作，在多个国家都有先例。如泰国就曾多次利用“差克里·纳吕贝特号”小型航母参与本国台风、洪水救援，开展人员搜救、灾情评估、直升机服务等工作。美国作为一个航母大国，更是多次利用航母或航母编队参与应急救援。2017年，超强飓风“艾尔玛”袭击美国南部地区，大量房屋被毁，居民断水断电，基本生活受到影响。美国派遣一艘航母和两艘军舰前往救援，将航母的部分舰载战斗机改为舰载直升机，增加救灾物资储存空间，并利用航母净水系统净化海水供居民饮用[6]。
三、军事装备在应急响应中的适用性分析
我国军队有着为人民服务的光荣血脉，此类军事装备应用符合军队宗旨与现行的法规制度。在风险社会的背景下，应急管理响应对应急力量整合有着更高要求，军事装备的自给能力、机动性、高科技与专业性能够满足重大突发事件中应急响应的各类复杂需求。
3.1 符合军队宗旨与现行规制
在我国，当重大突发事件发生后，如果地方应急响应吃力，根据实际情况需要与相关法规程序，可调配军队参与应急响应。这是我国制度的一大优势，也是国家层面应对重大危机时的制胜力量。军队作为人民的子弟兵，自从诞生之初就本着为人民服务的宗旨，成为为民解难、抢险救灾的坚强后盾[7]。在建国后的“唐山大地震”“1998年抗洪抢险”“2003年非典”“2008年汶川大地震”等重大突发事件中，军队都发挥了不可取代的作用。
随着发展，军队参与应急响应已经走向制度化与法治化。《军队参加抢险救灾条例》《中华人民共和国防震减灾法》《突发事件应对法》等文件都对军队参与应急响应做出了详细和具体规定。2015年发布的《中国的军事战略》中也提到我国军队战略任务包括“担负抢险救灾、维护权益、安保警戒和支援国家经济社会建设等任务”，把非战斗军事行动也纳入到军队现代化建设中。十八届三中全会后，推进军民融合深度发展开创了军民融合发展的新局面。军事装备应用于突发事件的应急响应是一个双向过程，它既可以满足突发事件的应急需要，也能锻炼部队在复杂环境中的行动能力；在实际应用过程中，军队能够发现相关装备的不足之处，促进军民双方就相关装备在产业上的研发与合作，为军民融合深度发展提供新方向。
3.2 满足风险社会下的安全需求
德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）认为，在发达的现代性中，生产力的极大发展使得风险和威胁达到前所未有程度，使得地球上所有的生命形态都处于风险当中[8]。风险社会风险的广泛性、人为性与不可避免性已成为人类目前面临的共识。现代化的深入与社会系统的复杂使得各类危机发生的种类和频率增加，人群的高度聚集与系统的脆弱性使得危机的损害性逐渐增强。我国幅员辽阔，社会发展迅速、现代化不断深入，需要同时面临各类风险影响。自然灾害、事故灾难以及公共卫生事件等多领域的安全问题迫使人们需要整合更加强大的力量加以应对，而军事装备的先进与专业无疑是重大突发事件中迫切需要的力量。
重大突发事件的突发性与危害性对人民群众的生命财产安全造成严重威胁，需要政府在最短的时间内进行有效响应。军队具有严密的组织结构、严格的纪律以及快速响应能力和顽强的战斗精神，能够在各类重大突发事件中积极快速响应，降低响应阶段人为因素的不确定性以及衍生危机、耦合危机发生的概率。军事装备的先进性和军队丰富的突发事件处置经验，使军队能够在复杂条件下实施抢救伤员、搜救失踪人员、监测环境与预警等。
我国有着较为完备和坚实的工业基础，相关军事装备完全可以在满足战斗任务的同时，支援社会应急响应工作。例如，我国已经拥有“辽宁舰”与“山东舰”两艘中型航母，“辽宁舰”编队通过多年打磨发展，已经能够适应复杂军事战斗任务与非战斗任务，有着丰富的航行经验。航母拥有一定的搭载能力和环境监测能力，能够为灾区提供基本的生活物资评估与环境监测服务，或为其他救援队伍提供燃油、淡水等物资。
3.3 满足危机状态下的能力要求
首先是军事装备具备自给能力强的优势。重大突发事件的发生往往意味着对社会原有秩序的冲击，或对交通要道和基础设施毁灭性的破坏，可能造成人员大量伤亡和物资短缺。军事装备是为了满足战时需求所设计的，各子系统都具备一定自我生存能力。例如航母就拥有完整的战斗系统和生存系统，其庞大的空间能够储存相当数量的生活物资，先进的设备还能够提供海水净化、临时供电等服务。
其次是军事装备可机动性强。我国幅员辽阔、地形复杂，发生于偏远地区的重大突发事件需要十分强大的运输力量，且海啸、地震等自然灾害往往毁坏交通要道、中断通信，令信息获取十分困难。参与应急救援的装备需要能够适应复杂环境，而军事装备本身就能够满足快速机动与适应复杂环境，如航母编队可以在复杂海域航行，快速机动至事发地，搭载的各类飞行器装配有先进的环境监测设备，能够快速探知和监测周围环境，及时准确做出预警；运-20等大型运输机能够一次性投送大量救援人员与物资，第一时间满足灾区需求，直-20等则能够机动至高原地区，众多先进的无人机更是可以快速机动至高山远洋。
最后是军事装备的高科技与专业性。众多军用装备本身就是一个复杂系统，代表的是国家军工产业的实力与先进性，操作这些装备的人员也是专业精英。将这些军用装备应用于重大突发事件中的应急响应，能够在伤员抢救、人员搜救、信息采集、环境监测、先期评估与报告等多个环节提供最为专业的救援，为之后全面及大规模的应急响应提供宝贵的信息。此外，操作这些军事装备的军人具有严密的组织纪律性以及丰富的突发事件处置经验，能够冷静、理性处置，完全满足突发事件处置的基本原则及要求。
四、军事装备可应用的突发事件种类
军事装备首要服务的是军事战争行动，应用于应急响应并非是指一般突发事件，而是指灾难性且紧迫的，需要且适合军事力量介入的重大或特殊的突发事件。在巨灾式自然灾害、重大卫生事件、高危害性事故灾难以及规模性撤侨行动等突发事件中，相关军事装备都能发挥重要作用。
4.1 巨灾式自然灾害
巨灾式自然灾害指的是“人员伤亡多、财产损失大、影响范围广、救助需求高，且一旦发生，受灾地区自我应对乏力，必须借助外界力量进行处置的特大自然灾害”[9]。我国是受地震、台风、洪水、干旱、山火等自然灾害影响非常严重的国家之一。根据应急管理部统计，2019年全年各种自然灾害造成我国1.3亿人次受灾，直接经济损失高达3270.9亿元人民币[10]；每年单因台风造成的损失就高达56亿美元[11]。
类型繁多的自然灾害，加之复杂的自然生态环境令一些巨灾式自然灾害难以避免。地方政府与常规救灾力量难以单独应对此类灾害，而复杂的地形地貌与灾害的破坏又容易影响常规救灾力量的迅速到达。利用大型运输机、军用卫星、舟桥等军用装备可以第一时间了解灾区信息，向灾区最短距离、最快速运送救援人员与物资，构建临时通信或生命通道等。我国军工产业的发展也使得我国拥有了更多先进装备，类似于2008年“汶川大地震”中缺少大型运输机、重型直升机的窘境将不再发生。
4.2 重大公共卫生事件
重大公共卫生事件指的是对公众造成严重损害且传染性强的传染疫情、群体性不明病情以及大规模食物或工业中毒等。一旦发生传染病疫情，需要对重灾区进行有效隔离，保障受感染人群的基本生活与医疗救护，以及维持社会最低限度的运行，保障社会稳定。群体性不明病情则需要防护等级高、专业性强的力量迅速控制态势，查明病情，缓紧社会恐慌情绪。大规模集体中毒需要第一时间转移与救治病人，对庞大的救护能力、针对性药物及时配送要求较高。
传染病公共卫生事件非常特殊，这类危机的处置涉及整个社会系统，需要整合所有资源控制疫情，维护社会稳定。此次新冠肺炎疫情中，军队就利用大型运输机运送大批人员、物资，集结运输车队保障武汉地区物资配送，调配大批专业医护人员整建制接管“火神山”医院，集中医疗力量研发疫苗等，为疫情得到及时有效控制作出了突出性贡献。面对群体性不明病情，部队拥有高等级防护装备和训练有素的战士，而对于发生于远离大陆的海岛、偏远地区的群体性中毒事件，部队同样可以利用军事装备完成病人的转移、救治以及药物的紧急投送。这些军事装备的优势是独特且非常有效的，能够满足公共卫生事件严密的防控要求。
4.3 高危害性事故灾难
工业事故等高危害性事故灾难的危害性是巨大而广泛的，如核泄漏事故、原油泄漏事故、危化品爆炸事故等。针对这类事故的应急处置十分专业，一般社会力量因缺乏相关防护设施与经验，难以完成应急响应工作，盲目处置可能加重危机甚至造成更大损失。此外，高危害性事故灾难与一般性事故灾难相比，破坏性更大，事故原因更为复杂，甚至只能由专业防护部队与核应急救援队进行处置。2015年“8·12天津港大爆炸”中，某防化团就曾派遣防化部队携带专业设备参与救援。部队携带指挥方舱、化学监测车、红外遥测车和遥控机器人等专业设备，完成对现场的监测、遥测、侦检、化验和洗消等工作[12]。这些工作是地方政府和一般消防部门难以独立完成的。
随着现代化与工业化的深入推进，高危害性事故灾难的发生与可能造成的损失常常超出人类预期，必须拥有专业设备才能对这类事故进行应急处置。在此类事故应急响应中，军事装备的系统与完备性要远优于社会和企业的装备，说明双方还有较大的融合发展空间。其他如航母、军用直升机、无人机等装备也可以在特殊地区和特殊性质的高危害性事故灾难中（钻井平台事故、核泄漏事故）发挥巨大作用。
4.4 规模性撤侨行动
发生于境外的各类突发事件可能影响我国在外公民的生命财产安全，严重时还需要进行撤侨。在2011年利比亚撤侨行动中，35000多名中国公民需要安全撤回祖国，除调用大量民航包机与租借邮轮，军队还派出了军用运输机与军舰。2015年的也门撤侨中，我国直接派出护航编队进行撤侨[13]。撤侨行动并不一定需要军事装备的参与，但在复杂地区实施规模性撤侨需要必要的军事力量的支持。大型军用运输机与军舰运载能力强、机动性强、续航远，可满足较远距离一次性撤送大批人员要求。同时，这些装备本身就是为战争设计和准备的，能够在复杂地区保证自身安全。
庞大侨民撤运考验的是一个国家的综合实力与危机处置能力，军事装备参与其中并非军事战斗行动，而是非战斗的军事行动。国家在复杂情境下撤运也必须拥有一定的环境监测、预警与自卫能力，因此，相较之下，军事装备更具优势。我国在已经实施的几次大规模撤侨行动中，还帮助其他国家民众撤离，充分展现了作为一个和平大国的担当与人道主义精神。
在人类命运共同体中，和平与发展是共同事业。我国作为一个和平友好的大国，如周边国家有需要，也可以为其他国家应急响应提供必要的应急救援，构建国家间良好的应急合作关系。必要的军事装备的加入可以增强国家救灾能力与国际救援能力，展现大国责任与人道主义精神。
五、军事装备充分应用于应急响应的建议
我国已积累了相当丰富的将军事装备应用于突发事件应急响应的经验，但由于缺乏归纳研究，在规制与多主体间合作上还有进一步提升的空间。特别是由于军事装备使用涉及各类安全，缺乏相应的规制与社会保障，容易影响和制约具体使用。为进一步推进军事装备充分应用于应急响应，需要有针对性地进行完善。
5.1 完善应用的相关规制
军事装备在应急响应中的优势特殊且效果显著，但需明确其应用的前提条件，并形成更为规范的法规制度。我国《宪法》、应急管理领域法律以及军队相关规定已基本确立和规范了军事力量参与应急救援的条件和内容，但存在不一致的地方，内容上也有缺憾。如“紧急状态”相关内容在《宪法》和《突发事件应对法》中都存在，但内涵有所差异，后者不仅并未规定状态的启用条件，在各类突发事件应急处置中还多使用“战时机制”、宣布进入“战时状态”等字眼。这种用法并不科学，容易使人对军事力量和军事装备参与应急救援容易造成误解[14]。此外，现有法规侧重的是相关法律的有无以及权力的赋予，尚未明确应用的具体情况、责任划分，应用的突发事件种类与事件等级也缺乏准确界定，一定程度上制约了现实应用，需要有针对性进行增加与修订。
在具体应用过程中，应用机制也有待进一步完善。由于涉及保密与安全，军事装备并不适合在应急管理体系中完全公开，或进入一般性应用机制与工具目录。但随着军民融合进一步深入，军队可以根据突发事件种类建立相应机制，将军事应急力量纳入应急管理框架中。在此基础上，军队可以根据事件种类进行相关性训练；地方能够根据需求构建相应保障机制与保密机制，以保证装备安全，使军事装备的应用更为规范和顺畅。
5.2 加强应急响应中的多方协同
突发事件的应急响应过程涉及多方主体，军事装备在应急响应中的应用同样是一个多方协调合作的过程。但由于军事装备的特殊性，实际应用的主动权多是单向的，部队之间、军地之间、军企（社会企业）之间、军民之间的协同还有待进一步加强。
在突发状态下，首先需要明确的是指挥权问题。应急管理体系中的指挥权一般由政府主管部门或临时成立的指挥部负责，军队参与应急响应的指挥权一般由军区组成联合指挥部负责，这就需要双方进行有效沟通与协调。各主体间应明确双方需要，消减不同主体间因信息不对称导致装备使用中可能产生的矛盾，将军事装备应用于最需要和最切合的场合。其次是协调资源配置。军事装备在使用过程中的资源消耗和人员保障需要得到社会支持，并建立相应的救助体系。装备使用过程中的信息安全、技术安全等也需要得到其他主体的协助，使整个使用过程安全稳定，事后不留隐患。
5.3 促进军民融合深度发展
目前，各国都普遍采用军民融合的模式促进社会经济建设与国防建设共同发展，满足双向目标。我国军民融合发展经验较丰富，包括建国初期的军民兼顾、改革开放初期的军民结合、20世纪末的寓军于民、21世纪初期的军民融合，以及目前的军民融合深度发展[15]。军民融合深度发展需要的是从观念、体制、机制上全方位促进军工优势的溢出、优秀民用技术的转移以及双向融合发展[16]。但目前我国军民融合发展还存在共识不足、顶层设计与相关规制设计不足等问题，国防科技工业基础与民用科技工业基础结合还有待进一步推进。军事装备应用与应急响应既是对军事装备复杂情境下的检验，也是军工优势技术向民用的转移，它使社会应急管理拥有了新的整合力量，提升了整个应急管理体系的抗逆力。这种应用也是军民技术的交流与融合，在整个事件处置过程中，不同军种、军地、军企之间都能有所互动，相互促进发展。重大突发事件的发生毕竟属于小概率事件，集中社会资本研发与普及各类重大型应急响应设备并不经济。在军民融合深度发展的背景下，构建良好的应用制度与方法，可以达到双向共赢。
军民融合深度发展过程中，双方需要就应急响应相关装备达成合作，加快相关装备的研发速度，特别是那些研发周期较长、投资较大、条件要求较高的装备。对于一些相对较适用于应急救援的军用装备，可以借助项目、地域、政策等促进军工优势技术的溢出，使得社会企业能够生产同等功效的装备。民用先进技术装备或理念同样可以向军工业转移，推动军事装备的更新发展，拓宽军事工业体系。
六、结语
军事装备应用于突发事件应急响应是风险社会下为有效整合应急力量、提升应急能力的一种趋势性做法，符合我国现行规制与应急管理需求。实践证明，此类应用专业且高效，能够弥补社会力量在紧急状态下的缺失或乏力，同时，也进一步促进了军民融合深度发展，使得军民两方在装备发展上有了新的目标和合作空间，进一步提升整个国家的应急能力。我国现有相关研究多集中在具体装备应用上，在应急管理层面缺乏系统性研究，军事准备应用过程中的规制与合作有待完善，应用领域与深度还有待进一步探索，特别是在军民融合深度发展的背景下，有关军事准备的应用与研究更具前瞻性。
